1  引言

自2017年2月21日国务院办公厅下发《关于促进建筑业持续健康发展意见》（即国办发[2017]19号）一文后，在建设领域各行业掀起了极大的波动和影响。随后住建部、各省厅等也纷纷出台相应文件对19号文进行具体部署和落实。其中对监理行业的发展方向也做了具体而又全面的部署。一场建设领域的改革大潮就此拉开序幕，作为其中的监理行业，将何去何从？

2  中国现代监理历程回顾

2.1  监理制度的建立

1949年建立新政权后，中国（大陆）即开始逐步全面实行以计划经济为主导的国民经济发展计划。整个国家建设均由国家计划委员会及其授权机构进行统一规划和计划审批。直到20世纪八十年中后期，国家才开始进行全面的计划经济改革。随着改革的全面展开，为了配合建设领域的改革，如：为了投资有偿使用、投资包干责任制、投资主体多样化、工程招投标制等；为了防止投资的“三超”（概算超估算、预算超概算、结算超预算）、工期延长等普遍现象；为了更好的提升建设工程的管理水平。国家提出建设工程监理制，并作为建设领域的一项改革措施，旨在改变陈旧的工程管理模式，建立专业化、社会化的建设监理机构，协助建设单位做好项目管理工作，以提高建设水平和投资效益。

建设工程监理制于1988年开始试点，五年后逐步推开，1997年《中华人民共和国建筑法》以法律的形式做出规定：国家推行建设工程监理制度。从而使建设工程监理在全国范围内进入全面推行阶段。

自建设工程监理制试点以来，工程监理已经走过三十年，而自第一部《建筑法》产生并明确工程监理制度化以来，工程监理也走过了整整二十年。

伴随着国家改革开放的升级，随着国家经济政策的不断调整与发展变化，建设领域也发生了全面的改变，并逐渐建立起相对完善的社会主义市场经济下的建设监理制度。随着现代社会经济制度改革的不断深化，如今更是进入多元化经济并行的阶段，尤其是混合所有制改革的开始，更使建设监理市场的需求趋于多元化和全局化。国务院办公厅[2017]19号文也是因应这种变化条件下产生的。至此，新的建设监理制度也会随着各项法律法规的修改而随之改变，建设工程监理将迎来一场新的、根本上的变革。

2.2  实行建设监理制以来监理所取得的成就

2.2.1.逐步建立符合社会主义市场经济条件下的监理服务行业

在改革初期，先进行了五年左右的建设监理试点工作，这期间主要是对一些国家投资重点工程进行相应的工程质量、进度、投资和安全等方面的全面管理，监理工作内容参照或仿效菲迪克条款模式进行。这时期处于监理制度的探索阶段。此时，设计、施工以及监理等单位均为国有企业，监理人员的组成也以设计单位为主，并抽调一部分施工企业管理人员组成新成立的监理单位。这段时期的监理企业经济属性以国有经济为主，服务对象也以国企和政府为主。

随着第一部《建筑法》的实行，其中明确了工程监理制在建设领域的地位和职责，监理行业得到全面的发展。随着国家经济的全面开放与高速发展，监理行业逐渐的成为建设领域的一只重要管理力量。其规模越来越大，组织机构越来越健全，服务对象也更加多元化，监理企业的数量也得到了高速增加。

2.2.2  建立健全了工程监理制的相关法律法规体系

随着《建筑法》的实行，不仅明确了国家推行建筑工程监理制度，国务院还颁布了《建筑工程质量管理条例》，出台了《建设工程监理规范》及相关行业的监理规范等。

随着经济形式的发展和多种经济体制共存等形态的出现，原有的法律法规体系逐渐显得与经济发展和行业管理现状脱节，随后于2013年对《建筑法》进行了修订。新的《建设工程监理规范》（GB50319-2013）也于2013年修订完成并于2014年3月1日开始实行。

2000年国务院颁布的《建设工程质量管理条例》，其中更加明确了监理人的质量责任和因质量引起的安全责任。相应的，各地方也纷纷出台一些地方法规来具体落实国家的法律法规。使得建设监理行业有了自己的法律体系和行业规范文件。至此，建设工程监理作为建设领域一个独立的责任主体地位得到了巩固和加强。其服务内容也涵盖到建设领域施工阶段的各个专业，并开始向建设工程实施过程中的时间坐标的上下游方向拓展。

2.2.3 建立并发展壮大了一支建设工程项目管理队伍

伴随着改革开放三十年，国家取得了经济上的突飞猛进，这期间国家基本建设的投资也是一路高歌猛进。国家基础设施建设的大量投入、新的城市建设日新月异、城市商业办公场所的迅速增加、厂矿企业的快速发展、城乡住房的大量开发等不仅带动了钢铁、水泥以及上下游各行业的高速发展，也促进了农民的进城就业，解放了低效率农耕模式下的一部分农民，并使之转变为建设队伍中的一位从业者。

监理行业的从业人员，刚开始主要从设计和施工企业转变而来，逐渐变成由高校有计划有组织的培养具备基本管理理论和实际操作方法的学生毕业后加入监理队伍。通过监理工程师执业资格考试而走上注册监理工程师的执业人员越来越多，社会（建设单位）也越来越注重监理工作的实际效能。

监理企业的发展从单一的施工阶段的现场管理，逐渐发展成为参与国家大型基础建设项目和特殊项目的各过程的项目管理和技术咨询服务，并有少数企业已经开始走出国门参与到国际工程咨询事务之中。一个覆盖建设领域各个方面、各个阶段、不同专业、不同层级的监理服务（项目管理）行业已经形成。并成为建设领域一支不可或缺的咨询和管理大军。

2.2.4  给建设领域带来了可观的经济效益和社会效益

改革开放以来国家的经济发展离不开建设领域的巨大投入，有大量国有或政府资金出现的地方，也总是容易滋生腐败和经济犯罪的地方。正因为国家引入了工程监理制，使得大型基础建设项目和国家政府项目在实施过程中有了监理作为独立的第三方的监督，并在法律法规框架下履行监理的职责，使得项目在质量、进度、投资和安全管理等多方面均得到有效的控制。有效预防和遏制了无有效监管条件下容易发生的投资、质量、安全失控和经济犯罪现象。

有效节省投资费用。引入监理对投资的控制，由此减少的投资浪费和损失虽没有具体的数据支撑，按照国际咨询行业的平均效益率估计至少是施工成本的3%以上，如果引入项目前期可研和设计的咨询服务，其投资节省效益可能更为明显。

减少工程安全事故的发生。有了建设监理对施工全过程的安全监督，预防和减少因施工技术、安全措施、安全方案落实不到位等引发的安全事故。尤其减少了大量低技术、底成本、缺乏安全意识的中小型施工项目上的安全事故的发生率。极大的降低了建设领域按建筑面积和投资额为基数的事故人员伤亡率。

减少工程质量事故的发生。监理工作的一项最主要的工作就是施工过程的质量控制，在施工企业工程技术和管理水平发展不平衡的情况下，监理人员日常工作80%以上的精力放在了质量管理方面。有效防止了施工单位因抢工、偷工减料、节省投入等损害工程质量的行为和事故的发生率，有力地保证了工程的质量等级和品质。

在取得相应经济效益的同时，也等于间接产生了良好的社会效益。尤其是质量、安全事故发生率的减少更是给社会和谐和稳定做出了必要的贡献。

2.2.5 其他方面

促进了建设施工企业整体管理水平和技术水平的提高。建设工程监理制为建设行为规范化、标准化提供了保障；促进施工企业的现场管理水平和技术水平的发展和提高

有效地维护了建设工程市场的管理秩序。因建设工程市场上各施工企业鱼龙混杂，市场秩序较为混乱，如果没有监理企业的有效管控，单靠建设行政主管部门的监督，是很难对巨大的市场进行有效控制。同时也避免了政府部门和使用财政资金的建设单位出现庞大而臃肿的管理机构，提高了管理的社会化效率。

遏制建设工程施工阶段的腐败发生。建设工程监理的程序化运作，对施工过程中出现的高估冒算和随意变更等经济行为进行了有效的控制，降低了建设单位投资的同时，也在程序上遏制了一些可能或容易发生的经济腐败问题。

2.3  建设监理制发展过程中所存在的问题

2.3.1 监理工程师的职责和权利与现实的脱节

在第一部《建筑法》颁布实施后的第三年，第一版《建设工程监理规范》（2000版）发布并实施。这是第一次对监理企业和人员的工作内容和行为有了规范性的要求。其中的总则规定了“建设工程应实行总监理工程师负责制。”和“监理单位应公正、独立、自主地开展监理工作，维护建设单位和承包单位的合法权益。”

对于“建设工程应实行总监理工程师负责制”。因当时处于计划经济向社会主义市场经济改革的前期阶段，建筑施工企业没有完全放开，大多还是以国有和大集体所有制为主。监理企业更是以设计院所和大学的附属单位为主，经济性质也多以国有经济为主、其主要管理人员或采取事业编制。除非一些国家或区域的重点工程，一般的中小工程的现场监理工作均由一般监理人员管理，总监理工程师很少到场或者说基本不能到场履责。现场监理工作主要由施工企业分流出来的一部分技术人员和管理人员以及一些在原施工企业的班组长（很多人因施工企业改制已经下岗或面临下岗状态）担任相应的管理职务，使得监理工作从一开始就没有建立起一支高技术水平，高管理能力的队伍，并一直处于在低技术水平、低管理效能的条件下运行。

2.3.2 监理企业的责任和义务难与法规相统一

关于《建设工程监理规范》中“监理单位应公正、独立、自主地开展监理工作，维护建设单位和承包单位的合法权益”这一条，因没有相应的约束条件（尤其缺少社会诚信体制的约束和惩罚机制），实行起来有多方面的难度。

“公正、独立、自主地开展监理工作”中公正与独立是应该的、也是必须的，失去了这一条，监理就连“顾问”都算不上了。而要做到“自主的开展监理工作”，这期间遇到的阻力（尤其是来自建设单位的阻力）有时却是巨大的，特殊情况下甚至依靠监理自身力量是无法抗拒的。“自主的开展监理工作”意味着监理企业能够以自己的评判决定利益的趋向是建设方还是承包方，而监理企业却是受雇于建设单位，按照经济效能原则，监理应以雇主的利益为重心。随着改革开放的深入进行，建设施工企业和监理企业的资质均达到很大程度的开放，市场上的完全私有化企业（很多还是打着集体所有制的旗号，其经营权完全被个人所控制）越来越多，尤其是中小型企业更是以私有经济为主导。这种情况下，被承包了经营权的监理企业开始谋求自身利益的最大化，这就制约着它无法抗拒建设单位的意志，也就难以“维护承包单位的合法权益”。或“故意”损害建设单位的利益，而不能“自主的开展监理工作”。

逐渐地监理工作也开始以建设单位意志为导向，转变为只要是建设单位所需求的，监理就责无旁贷的去执行。即使其工作职责远远的超出了监理规范和监理委托合同的范围，只要建设单位能够按时兑现监理服务费，监理企业还是乐意去做这些“份外工作”。这也导致了监理工作慢慢的偏离其工作的重心和目标方向，失去了监理企业应有的作为；也是引起一些需要真正提供监理服务的建设单位对监理企业服务质量的批评和不满。

另一方面，受市场经济的诱惑，一些“不良从业人员或企业”与施工方串通一气，损害或侵吞国有利益和财富，给建设方带来较大的经济损失。

第二版《建设工程监理规范》（GB/T50319-2013）在总则中增加和完善了监理作为独立法人主体在社会主义市场经济条件下应遵循的法律法规等文件依据及监理的范围、内容和服务期限和酬金等。保持“建设工程监理应实行总监理工程师负责制”不变。调整了“工程监理单位应公平、独立、诚信、科学地开展建设工程监理与相关服务活动”。其中取消了原规范中的“自主地开展监理工作，维护建设单位和承包单位的合法权益”内容，并提出诚信、科学的管理以便更好地适应新形势下建设领域内多元化经济体系中的建设单位的不同需求。

由监理企业起步阶段形成的一些不良习惯和差强人意的服务质量还没有随着经济体系的变革得到相应的改善、调整和变革。一些监理企业还是以政府投资项目为经营目标，凡是在其他领域存在的社会问题在建设监理行业中一样存在，行业内形成的既有利益获得者无法自觉变革，以顺应行业自律要求，社会和行业均未建立相应的诚信体系来惩戒市场上的不良行为；也没有建立起具体的“科学”标准来衡量监理的服务质量，无疑给监理行业的有序发展带来较大的障碍、阻力和不确定性风险。

2.3.3 行业发展速度和方向与建设工程经济的发展不匹配

至2010年之前这二十年，社会处于高速发展阶段，基本建设投资额更是每年能保持两位数以上的增长，建设规模也从改革开放之初的单体建筑为主、发展为如今的以建筑群、城市功能区块以及以大城市为中心的城市链为主导的城市建设。建设领域不再只需要简单的施工阶段的工程监理服务，它需要具有更加广阔的建设时间轴上的从起点的可行性研究（方案及融资规模）到设计、建造、试运行以及后期的运行维护直至寿命期结束的处理等全过程咨询服务。

而目前的监理企业还是受制于2000版《建设监理规范》所规定的“适用于新建、扩建、改建建设工程施工、设备采购和制造的监理工作”等内容。虽然2013版的规范已经修改为：“本规范适用于新建、扩建、改建建设工程监理与相关服务活动”。且不说目前的大多数监理企业还停留在老规范所规定的内容上，就是新规范的监理服务内容也远远适应不了目前建设发展过程中的工程咨询活动的需要。

新的监理咨询体系应该向着满足于工程建设全过程或其中某一项的所有需求方向发展，向着包括建设工程本身的技术、管理等常规需求外的投融资、建造和交钥匙等的体系化服务需求方向发展，形成设计、建造、管理咨询服务相互作用、相互支撑的一体化行业体系。

2.3.4 缺乏有效的行业惩戒机制

目前的建设工程监理行业同施工企业一样，不仅存在技术、管理和服务意识（产品）等良莠不齐的现象，同时还存在投机取巧、服务（产品）质量等达不到合同要求等违约现象，造成客户经济损失的现象屡屡发生，甚至出现恶劣的安全与质量事故发生。不仅给建设方，也给社会带来了巨大的负面影响。

这些不良甚至丑恶现象之所以屡禁不止，除有其社会原因之外，行业内缺少有效的制约机制也是一个重要原因。

诚信是一个社会的立世之本，也是降低经济成本和社会管理成本的一个度量衡。而目前监理行业同样缺乏这种对不诚信企业和个人采取有效制约的机制。除到了犯罪的程度而被法律严惩之外，没有有效经济和禁止手段加以遏制和惩戒那些不守诚信和失去诚信的个人和组织（企业）。

近几年建设主管部门通过建立联网公布有不良记录的注册人员和企业来加以惩戒，但这个制度还远远没有达到完善的程度，目前也只能显示一点警示效果。很多受处罚的注册人员原本就不是全职监理人员而可能只是“出租”证书而已；有的企业为了规避所受的处罚，采用公司分立、重新注册和挂靠等方式在市场中继续进行经济活动。

建设单位对监理的不信任也表现在对项目的控制上。如：开发商有自己的一套工程部；财政资金项目成立自己的城投、重点建设局或者建设指挥部。这些机构把控着项目的进度、进度款拨付和变更等重大事项，而将现场质量、安全以及一些需要承担更多法律责任和义务的事项才交给监理去打理。

2.3.5 对监理承担质量安全职责理解上的分歧

近些年屡屡出现一些质量安全重特大事故，给社会和受害家庭带来的影响是巨大而深远的。而个别事故对监理人员的处罚也引起监理从业者的不满或感觉冤屈。从上海“楼倒倒”到清华附中的坍塌事故，每一例带血的事故都给监理行业蒙上了一层阴影。

监理人对安全责任的认识分歧主要源于以下规定：

《建筑工程质量管理条例》第三十六条：“工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程合同，代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任”。这里涉及对“监理责任”的明确划定问题。

《建筑工程质量管理条例》第七十二条：“违反本条例，注册建筑师、注册结构工程师、监理工程师等注册执业人员因过错造成质量事故的，责令停止执业1年；造成重大质量事故的，吊销执业资格证书，5年内不予注册；情节特别恶劣的，终身不予注册。”这里阐述了对监理因过错造成质量事故的处罚是限制执业直至取消执业资格，而没有涉及刑事处罚的内容。

《建筑工程质量管理条例》附刑法有关条款：“建设单位、设计单位、施工队单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员处5年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金。”这里关于对“直接责任的认定”分歧比较大。在处理质量引起的重特大安全事故时，往往把一线操作人员认定为直接责任人。这也许是法律对这块规定上的模糊、引发监理人对每一次给予监理失职人员处罚产生惶恐的原因。按照管理理论，一般管理分计划、组织、领导和控制，直接责任者分决策人、领导人、执行人和操作人。而不是谁在第一线谁就自然成为直接责任人而承担主要责任。

对事故责任人给于的处罚在不同立场上的认识虽有偏颇，但对于事故中失去生命的人员来说一切都无可挽回，而对于其家人也将留下久远的伤痛。只有以制度约束来减少事故发生概率和杜绝重特大事故的发生才是工程管理中的上上策。

3  未来监理工作的方向与行业的展望

3.1  未来监理工作的方向

鉴于“国办[2017]19号文”的发布，对建筑业未来的发展道路所指出的方向，其中涉及监理发展的方向也较为明晰。理解起来主要为如下几点：

打破传统监理业服务范围，整合投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价企业发展成为全过程工程咨询；

发展一批有国际水准的全过程咨询企业，既要能带动和提升国内整体咨询业水平，又要能够满足国内需求、不使国内的高级工程咨询全部外包出去，并尽量参与到国际工程咨询事务中去；

逐渐与国际工程咨询业服务内容和体系靠近，并建立有中国特色的咨询技术服务标准；

适应新形式下咨询服务需求等。

3.2  行业的展望

传统监理服务内容将在一定范围和期限内会继续保留并加以深化，放宽强制性监理服务范围；

整合建设工程全流域咨询行业形成一体化全过程咨询业，包含传统监理服务，并向多元化方向发展；

建立在互联网基础之上的建筑工程咨询，打破传统的投资咨询、勘察、设计、招标代理、造价等各专业和企业限制，通过网上公开发包（采购）形式、利用互联网的强大力量，谋求技术、管理的普及化和效益的最大化；

全面采用BIM技术及相关互联网技术，逐步建立统一的建筑信息模型平台，对工程进行网络化管理，能够实时、精准和按计划进行工程目标管理。

形成透明、高效、低损耗、绿色的建筑工程咨询行业。

4  结语

过去的不是只成为了历史，它还包含了经验和教训，有成就也有失败甚至灾难。未来不完全是不确定的，至少短期的未来是可以预见的。政府站在大数据的制高点上已经为未来几年甚至十数年规划了行业的发展方向。建筑业，尤其是建筑咨询业一定会向着这个方向努力前进，在前进中修正目标和方法，以使其一切符合历史的进化进程。